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    新形勢下城投公司承接政府性項目研究

    作者:佚名    文章來源:現代咨詢    更新時間:2018/11/27

    一棟棟高樓刷新著城市的天際線,一條條道路連通著城市和鄉間,一座座公園用綠色裝扮著你的眼……城市的硬件水漲船高,人們的期待與日俱增,為了實現“城市讓人們生活更美好”的初心,國家制定了具體以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的新型城鎮化頂層設計大藍圖。作為城市化的重要推動者之一,城投公司多年活躍在地方城鄉基礎設施建設的一線,通過城投公司的融資建設大大地改善了地方城市基礎設施,各地城市面貌煥然一新,這些成就大家是有目共睹的,但是由于城投公司多年來過度舉債導致了大量地方政府的隱性債務而飽受詬病。地方政府債務的劇增可能會引發金融風險,因此國家制定了一系列文件來規范地方政府的舉債行為,其中國發〔2014〕43號文明確規定要剝離地方融資平臺的政府融資職能,之后若干個文件鼓勵支持融資平臺市場化轉型。被剝離政府融資職能的城投公司如何依法合規來承接政府項目,業界還存在爭議,我們就此來探討分析城投公司如何承接政府性項目。


    一、新形勢下城投公司承接政府性項目的可行性分析


    (一)國家政策賦予了城投公司承接政府性項目的使命


    城投公司是中央和地方財、事權不匹配的產物,一直以來成為地方政府實施城建基礎設施項目的重要抓手,作為地方政府出資的國有獨資企業,在地方經濟建設中發揮了舉足輕重的作用,在今后還將繼續發揮作用。城投公司多年來積累了相當數量的資產也承擔了相應的地方隱性債務,政府積極引導城投公司市場化轉型,既是國家投融資體制改革的要求,也是地方政府化解債務和發展的要求,因此國家在政策上賦予了城投公司新的歷史使命。


    財政部財預〔2017〕50號文明確指出推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。


    財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目。


    國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出:分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型,剝離政府融資職能,支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。


    國辦發〔2018〕101號《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》指出:支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場化運作的國有企業,依法合規承接政府公益性項目,實行市場化經營、自負盈虧,地方政府以出資額為限承擔責任。


    (二)城投公司承接政府性項目是轉型發展的要求


    城投公司長期以來作為政府的融資平臺,承擔代政府融資和完成政府指令性建設任務的職能,缺乏經營決策自主權和市場競爭意識,這種模式不可為繼。新形勢下,城投公司轉型是大勢所趨,市場化轉型后的城投公司需要生存和發展,必然要靠主營業務來支撐,因此,一方面城投公司可以承接有現金流的項目增強自身的造血功能,產生經濟效益;另一方面城投公司作為地方政府的國有獨資企業,有義務依法合規承接政府公益性項目,實現一定的社會效益。城投公司多年來在城市建設和運營方面積累了相當的經驗,和政府部門有著良好的合作關系,因此地方政府應該按照國家要求支持城投公司轉型,要充分發揮城投公司優勢讓其依法合規承接政府項目,助力城投公司的轉型發展。


    (三)城投公司通過承接政府性項目可以助力政府穩投資、補短板


    可以說城投公司是克服經濟逆周期的重要“法器”之一,城投公司在國家經濟出現困難的時候可以發揮其應有作用。2008年,美國次貸危機引發的金融危機傳導到中國,國家為了應對而祭出了4萬億的投資計劃,城投公司扛起了為國護盤的大旗,擔當起了穩增長促發展的大任,實現了國家經濟的平穩過渡。在若干年后國家實施GDP!8”等數次穩投資活動里也能看到城投公司的身影。


    今年10月31日中共中央政治局會議指出當前經濟運行穩中有變,經濟下行壓力有所加大,部分企業經營困難較多,長期積累的風險隱患有所暴露。因此中央提出了堅持穩中求進保持基礎設施領域補短板的要求。隨即國辦發布了〔2018〕101號文,指出合理保障融資平臺公司正常融資需求。說明在經濟下行壓力下,國家又再次以科學理性的方式來發揮地方城投公司在穩投資、補短板中的積極作用。


    (四)城投公司承接政府性項目是地方新型城鎮化的重要抓手


    據國家統計局官網顯示2017年我國城市化率是58.52%,離70%的目標還有相當的距離,而發達國家城市化水平普遍在80-90%。因此今后一段時期,我國城鎮化還將繼續處于快速發展階段,估計中國城鎮化將在2030年左右才接近拐點。與此同時城市基礎設施老化情況也較為突出,需要不斷更新,對老舊的基礎設施進行改造也是城市化進程中的一項重要內容。


    城鎮化的加快和城市基礎設施的更新改造必然帶來大量的基礎設施投資,城投公司作為地方政府的國有獨資企業,早已成為地方政府在城鎮化建設中的重要抓手,今后城投公司還將一如既往地服務于地方新型城鎮化建設。


    二、新形勢下城投公司承接政府性項目要注意的問題


    (一)注意處理好與政府的關系


    城投公司在承接政府性業務時,在合同關系里,城投公司和地方政府應該是平等的合作關系,地方政府和城投公司是甲方、乙方的關系。城投公司在承接政府公益性代建項目時,如果該項目既沒有被納入財政預算或者中長期財政規劃,又沒有其他還款來源時,城投公司要謹慎實施,并要正確和政府就這類項目處理好關系,達成諒解意見(政府提供資源補償收益的公益性項目另當別論);同時城投公司還要就代建項目和政府簽訂好合同,不能以會議紀要和領導批示作為代建依據。


    (二)注意規避新增政府隱性債務


    城投公司承接政府性工程項目要注意把握不得新增政府隱性債務的底線。針對沒有收益的項目要向政府提出用一般債券來解決建設資金;針對有現金流、能做到自求平衡的項目可以考慮采取市場化融資或者發行專項債券的方式來解決建設資金;對于自身收益不足的項目可以請求政府發行專項債券和將不足部分納入可行性缺口補助通盤考慮,而非盲目通過市場化融資來解決。政府作為出資人僅對城投公司的出資額承擔有限責任,因此城投公司要注意區別分灶吃飯后政府和城投公司各自的責任和義務,民生類公益性項目是政府責任,其相應的項目建設支出費用必須納入政府財政預算。


    (三)注意提升城投公司自身業務能力


    城投公司市場化轉型既是機遇也是挑戰,作為市場主體只有提升自身素質才能生存和發展,城投公司必須抓住機會華麗轉身,改變過去“三代公司”的命運,通過提升綜合業務能力來迎接新的挑戰。面對新的環境,一是要提高自身的專業性,盡快完善承接項目所需的組織機構和管理體系、充實必要的專業人員;二是要提高自身的法制意識,在合同的談判、簽訂程序中應強化對合同條款的分析,明確合同相關方的權利、義務、違約責任等;三是加強對PPP、ABO、EPC等各類項目實施方式的學習,以備在承接具體項目時更好地參與談判,提前規避政策風險、避免損失。


    (四)注意取得各項專業資質


    城投公司無論是進入傳統建筑業市場還是參與名目繁多的PPP項目,絕大多數項目都對參與企業有資質的要求。城投公司既然作為市場主體參與市場競爭,就應該盡早獲取企業的各項專業資質,前期可以通過包括不限于收購其他有資質企業、組成聯合體、混合所有制改革等各種方式來解決,后期通過企業強化自身運作、引進人才逐步來取得所需資質。

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