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    地方政府融資的紅燈、黃燈、綠燈

    作者:佚名    文章來源:江蘇現代咨詢    更新時間:2017/10/11

    目前的中國,在抑制地方政府違規舉債,穩定乃至降低地方政府債務規模這一方面,其力度和決心確實是前所未有。無論是過去,現在乃至以后很久,講政治、識大局、聽指揮,依然是在華夏大地上各行各業正確決策方向、有效行動、堅實發展的不二法門。

    當然了,僅僅了解大的政策方向以及行事邏輯還是不夠的。所以接下來,本文就會對于地方政府融資(及投資)目前的一些熱點問題乃至爭議,進行政策上的解析和探討。

    一、地方政府融資之信號燈

    抱歉用了這樣一個有些粗暴的比方,筆者其實也只是想順著之前的話茬:既然說了要講政治、識大局、聽指揮,這樣一來,中央和各部委的文件要求中允許項與禁止項,就應當成為今后工作與業務的信號燈:紅燈停,綠燈行,黃燈......你懂的。

    (一)紅燈篇

    所謂紅燈,即在政策上已經完全明令禁止的做法或套路。

    這里說明一點,以下的具體闡述部分均是從國務院、財政部等頒發的文件原文中,一條一條摘錄下來的?梢钥吹綇2014年至今,這些禁令的外延越來越廣,內涵越來越詳細,具體表述也越來越接地氣。

    是的,正是地方政府為融資而發明的各種方法、手段和套路,在不斷挑戰著監管的立法和檢查的能力。而監管一側雖是被動接招,但也是亦步亦趨、見招拆招。

    而這個拆招的強度、深度和速度,到了2017年的今日也是攀上了新的高度。

    筆者統計下來,目前從政策上來看,至少已經有七個方向已經亮起了明確的紅燈。

    1、通過企事業單位等

    地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。 

    地方政府及其所屬部門不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。 

    地方政府及其所屬部門不得為企業舉債承擔償還責任或提供擔保。 

    地方政府及其所屬部門不得為企業融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。 

    地方政府及其所屬部門、事業單位、社會團體,不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押。 

    地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。 

    各類財政支持政策要納入預算管理,并不得與企業償債責任直接或間接掛鉤。

    企業債務不得推給政府償還。 

    2、通過融資平臺

    除另有規定外,地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位,均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產,或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

    地方政府及其所屬部門、公益目的事業單位和人民團體不得違反法律法規等規定,以出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔保。

    只承擔公益性項目建設或運營任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司,不得以財政性資金、國有資產抵(質)押或作為償債來源進行融資(包括銀行貸款、企業債券、公司債券、信托產品、中期票據、短期融資券等各種形式)。

    地方政府及其所屬部門不得將公益性資產作為資本注入融資平臺公司。

    地方政府及其所屬部門不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司。

    地方政府及其所屬部門不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

    地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

    ⑧ 嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。

    3、通過金融機構進行融資

     

    金融機構等不得要求地方政府違規提供擔保。 

    金融機構等不得違規向地方政府提供融資。 

    地方政府及其所屬部門不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。 

    金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。 

    4、土地融資

    政府不得違法違規出讓土地進行融資。

    地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務。

    地方各級政府不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務。

    地方各級政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

    5、偽PPP

    ① 嚴禁PPP項目名義舉借政府債務。

    ② 嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目。

    ③ 除法律另有規定外,嚴禁各級政府及其部門為社會資本或項目公司提供融資擔保,防止企業債務向政府轉移。

    ④ 除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。

    ⑤ 地方政府及其所屬部門不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失。

    ⑥ 地方政府及其所屬部門不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

    ⑦ 地方政府及其所屬部門不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

    ⑧ 嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目,進行變相融資。

    6、政府出資基金

    地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金。

    地方政府及其所屬部門參與設立創業投資引導基金、產業投資引導基金等各類基金時,不得

    承諾回購其他出資人的投資本金,

    承擔其他出資人投資本金的損失,

    或者向其他出資人承諾最低收益。

    除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門設立政府出資的各類投資基金時,

    不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,

    不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,

    不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,

    不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

    7、以政府購買服務名義

    ① 不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

    年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。

    地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債。

    地方政府及其部門不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

    ⑤ 不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。

    ⑥ 嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

    ⑦ 嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

    ⑧ 嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

    ⑨ 不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資。

    其他

    地方政府及其所屬部門不得以政府債務對應的資產重復融資。

    等等…..

    為什么有那么多?因為寫得少沒人看,寫得少空子多。

    其實整體該怎么做,43號文和新預算法都已經說了。但是,當道有一尺的時候,魔就有一丈,把道反逼到百丈千丈。筆者以為,50號文和87號文,就是這樣活生生被逼出來的。

    想和學到更多實務經驗的話,您可以來這里,直接和政府融資業內實務專家們面對面交流學習。

    (二)黃燈篇

    顧名思義,本篇中要講的就是那些需要特別注意的情形:一些是業界爭議比較大的情況,另一些則是確實有待政策進一步明確的情況。這些,均需慎而為之,或不為。

    1

    棚改

    87號文在堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的同時,沒有忘記給棚改放條生路:

    黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行。

    確實,棚改是重大民生工程,不說更遠的,在43號文中已經對其有特殊待遇:

    對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務,應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。

    今年5月的國常會也提到2018年到2020年還有3年棚改攻堅計劃,再改造各類棚戶區1500萬套。

    和發揮空間較小的易地扶貧相比,棚改涉及的內容更多,多方也從棚改的角度看到了曙光——直白地說,很多人是想故技重施:

    “棚改是個筐,啥都往里裝”

    真是這樣?非也。至少,以下三點是必須注意的:

    187號文豁免的范圍

    87號文中排除的,是黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項。

    關注點1:黨中央、國務院統一部署

    根據相關文件,屬于統一部署的棚改任務,主要是國家部署的三年計劃:

    2015-2017年的三年計劃,改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套,農村危房1060萬戶。(國發[2015]37 號文)

    2018-20203年棚改攻堅計劃,再改造各類棚戶區1500萬套。(2017524日國務院常務會議)

    也就是說,符合要求的棚改項目,應該是在當地住建部門根據中央的三年棚改計劃牽頭編制的棚改實施方案中。如當地有項目庫的,則應是入庫項目。

    關注點2:涉及的政府購買服務

    也就是說,棚改項目中,那些不使用政府購買服務的內容,比如應該用政府采購工程或貨物的,自然還是應當符合對應的規定,不是什么為所欲為。

    2)政府購買棚改服務的范圍

    87號文豁免了棚改涉及的政府購買服務。那棚改中哪些可以使用政府購買服務?

    根據國發[2015]37號文:

    政府購買棚改服務的范圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。

    在實踐中,具體還可以包括:

    前期相關工作:居民棚改意愿入戶調查;棚改項目的可行性論證及評審;

    安置住房籌集:包括新建、購買、租賃、改擴建、貨幣化安置等方式;

    公益性配套基建

    包括安置住房小區"紅線內"的道路、供水、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套基礎設施;

    與棚改項目直接相關,直接服務于安置小區居民的"紅線外"城市基礎設施。

    (以上來自《湖南省政府購買棚改服務管理暫行辦法》湘政辦發〔201597號)

    因此,可以在棚改項目中使用政府購買服務的,主要是以上這些。一些明顯不符要求的商品房和經營性設施,就不要硬塞進去了。

    3)購買流程

    根據國發[2015]37號文:

    市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算,并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。

    所以這里注意,先預算后購買是必須的。

    而政府購買棚改服務流程大致如下:

    2

    農村公路建設

    早在87號文現身前,現有法規體系中已規定:納入指導性目錄的事項方可實施購買服務。實踐中,就有人利用這條意擴大政府購買服務的范圍,各種包裝嫁接組合。

    于是把87號文給逼了出來,通過黑名單嚴格限定了政府購買服務的項目范圍,將工程設施建設等七大類內容排除在外。

    這里需要注意:87號文針對的是特定類型項目/領域的相關建設工程/基建等,而并不涉及諸如水利公共服務、醫療服務等真服務。具體分析可以參閱筆者前文《一文讀懂:如今地方政府該如何融資?》

    這樣以來,87號文最大的爭議點就落在農村公路建設項目上:財建和國發文件說可以做,現在卻被87號文懟了。

    對比詳見下圖:

    這里,可以看到三份文件出現了不小的分歧。

    § 

    財建34號:農村公路建設與養護也屬于公路服務事項;

    國辦發17號:農村公路建養一體化可以使用政府購買服務;

    財預87號:無論是公路建設,還是打包建設服務,都不行。

    § 

    如果說財建34號文先不管的話,究竟是依照級別更高的國辦發17號文認為農村公路建設養護打包的一體化項目可以使用政府購買服務,還是依照最新的87號文,認定嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目?

    可能尚待進一步明確。

    3

    存量項目

    根據87號文,各省級財政部門要會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,并將排查和整改結果于201710月底前報送財政部。

    即:凡違規的均應當整改到位,并無所謂的新老劃斷。這次不一樣。

    根據以往經驗,監管新政策出臺時都會照應到存量項目,防止出現急剎車,導致各種半拉子工程。像在43號文出臺后,國辦發[2015]40號文《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》就做了相關安排。

    但此次的87號文,情況和43號文又有差異。

    剛剛也說了,87號文是被逼出來的,不屬于真正意義上全新規則,只是此前規則的強化:加負面清單、重申中期預算期限、及先有預算再有合同的原則。

    從目前的執行情況來看,銀行業金融機構恐怕不再能夠按照以前的經驗辦事了:按部分地方銀監局的口徑,即便是存量項目,其后續資金的投放也應當是禁止的。

    對于那部分已經部分放款的存量項目,87號文后未完工,還能否繼續根據協議完成放款,確保存量項目完工?

    這依然極具爭議。

    畢竟此前,部分政府購買服務項目已完成審查——如規劃部的項目規劃批復,國土部用地審查批復,環保部審查批復等——地方政府和社會資本的購買服務協議已簽署,銀行已授信,甚至有的已按照進度撥付銀行資金......

    87號文的橫空出世,導致部分存量項目產生法規與合同的沖突。而部分項目規模較大,期限長,利益關系敏感。若整改,其中的法律風險等亦不容忽視。

    有能力的,還是建議將不合規的政府購買服務轉向政府采購工程,或者轉向政府付費型PPP。如何轉?或許您可以在這里找到答案政府類融資創新模式、合規路徑及實務專題培訓。

    3.綠燈篇

    1

    地方政府債券

    新預算法和43號文實施后,僅允許地方政府在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券的方式來舉借債務。

    1)一般債券

    無收益的公益性事業:由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。

    2)專項債券

    有收益的公益性事業:由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。

    § 

    地方政府專項債券在2017年終于得到發展。

    到本文發布日,財政部今年的62號文(土儲專項債)、97號文(收費公路專項債)與89號文(項目收益專項債),開拓了專項債券品類,明確定義了專項債券的發行管理、額度控制、執行監督等諸多方面的具體要求。

    顯然,地方政府專項債長遠是逐步過渡到類似國外的市政債,但面臨的問題仍然是過度依賴政府信用,仍然有專項債額度管控,本質上和一般債差異多大?

    此外需要嚴格區分地方政府專項債和發改委企業債中的專項債,前者依托地方政府性基金預算,仍然是政府債務范疇;后者是城投企業(市場化運營為主)項目債。詳見下表:

    89號文推的項目收益專項債,雖說當前主推土儲和收費公路領域,事實上也是目前中國版市政項目收益債的指導文件。

    那么未來,還有哪些專項債會出現?或者說,下一階段會主推哪一類型的項目收益專項債?

    筆者認為,主要還是看政策導向。

    今年8月,國發[2017]39號《關于促進外資增長若干措施的通知》提到了:

    二、制定財稅支持政策

    (八)支持重點引資平臺基礎設施和重大項目建設。鼓勵省級人民政府發行地方政府債券支持國家級開發區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區基礎設施建設。加快試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種,優先保障上述區域符合條件的重大項目融資需求。

    或許這就是未來地方政府專項債的方向之一。

    2

    首先聲明,理論上PPP不是舉債模式,其核心應是合作。

    政府舉債是借錢辦事;而做PPP,就是讓政府找人合資合力辦事。在PPP中,政府不再是楊白勞,而是和社會資本一樣,都是投資方。

    所以,要是哪個PPP讓地方政府(以任何方式)欠別人錢了,就是假的PPP。

    PPP中,政府引入社會資本,在增加公共服務投入的同時,不會增加政府的債務。

    當然,PPP的意義遠不止與降低政府杠桿率,PPP不只是帶來了錢,一起來的還有相關的知識、經驗、管理等附加值。當然此前很多假PPP項目,仍然增加政府性債務就另當別論。

    下圖簡要示意了PPP的大致框架。

    政府方

    政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。

    每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

    政府對投資者或SPV按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

    社會資本方

    按照財政部要求,不能是關系政府的融資平臺或是國有控股企業。

    投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。

    投資者或SPV可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

    綜上,PPP壓根就不是用來錢花的,而是讓政府帶上小伙伴一起投資一起飛的意思。

    但由于流程長、落地慢、要求多、收益低、后門沒關死等等諸多原因,PPP的發展速度與深度一直差強人意。

    3

    政府購買服務

    同理,政府購買服務也不是什么借錢的途徑。其實就是政府先走預算,然后掏錢買服務。

    《采購法》中對其定義也很明確:

    本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。......

    本法所稱采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。......

    本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

    這里的核心是服務,即必須是一種真正的服務。按照上述法規定義,能算得上是貨物或者是工程的,都不能和服務混為一談。限于篇幅,這里對于政府購買服務的具體內容與流程不再展開。

    那為什么這個挺正常的政府購買服務87號文圍追堵截?主要還是政府購買服務相比其他,優勢明顯:

    和政府采購工程比,政府購買服務流程短,透明度低,不強制招標,可做單一來源采購;包裝也不麻煩,地方采購服務目錄的制定權也在手中。87號文前,確實是偏門中的上選。

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