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    如今地方政府該如何融資?

    作者:佚名    文章來源:鵬元評級    更新時間:2017/8/18

    本文綱要

     

    第一部分 地方政府融資政策現狀

    一、政策已開啟的正門

    二、明令封堵的變相舉債偏門

    三、舍正求偏的動因探討

    第二部分 亟待明確的事項

    一、政策爭議

    二、存量項目處理方式

    第三部分 常見問題Q&A(9個)

     

    寫在前面

     

    2017年以來,財政部一直堅決貫徹執行政府工作報告中“規范地方政府舉債行為”的要求,一方面頻發封堵政府違法違規融資的文件,另一方面,也不斷開放正統的舉債渠道。

     

    這場封堵來得相當堅決:從六部委聯臺下發、全面重申過往要求的財預50號文,到堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的財預87號文,財政部業已不再對于地方政府表外負債的啟諸多模式睜一只眼閉一只眼,而是啟動了嚴格監管的模式。

     

    相對地,開正門的節奏則是有條不紊:從土儲專項債、收費公路專項債,再到剛剛公布的“實現項目收益與融資自求平衡的”專項債券品種,則是體現了財政部為保障合理融資需求,而加快建立專項債券與項目資產收益相對應之制度的決心。

     

    說到底,這一堵一疏,還是為了控制住地方政府債務增量,防范化解地方政府專項債務風險。畢竟,必須得把中央的政策和精神當事兒來完成。

     

    本文接下來,將就這一系列政策的相關要點、爭議,與熱點問題進行探討。當然,筆者能力有限,而且很多問題至今未有定論,也歡迎就此中問題在留言中交流溝通。

    如果您已經做好了閱讀長文的心理準備,就可以繼續了。

     

    第一部分 政府類融資政策現狀

     

    一、政策已開啟的正門

     

    1.發行地方政府債券

     

    在新預算法和43號文實施后,僅允許地方政府在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券的方式來舉借債務。

    1)一般債券

     

    無收益的公益性事業:由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。

     

    2)專項債券

     

    有收益的公益性事業:由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。

     

    而這個專項債券在2017年得到了長足的發展。財政部今年的62號文(土儲專項債)、97號文(收費公路專項債)與89號文(項目收益專項債),開拓了專項債券品類,明確定義了專項債券的發行管理、額度控制、執行監督等諸多方面的具體要求。顯然地方政府專項債長遠是逐步過渡到類似國外的市政債,但面臨的問題仍然是過度依賴政府信用,仍然有專項債額度管控,本質上和一般債差異多大?

     

    此外需要嚴格區分地方政府專項債和發改委企業債中的專項債,前者依托地方政府性基金預算,仍然是政府債務范疇;后者是城投企業(市場化運營為主)項目債。

     

    2.真PPP

     

    首先要嚴正聲明,理論上PPP(政府和社會資本合作)不是一種“舉債”模式。從單詞可以直觀看出,PPP的核心是“合作”。說穿了,就是原來政府要人借錢辦事;而做PPP,就是讓政府找人合資合力辦事。

     

    PPP的核心在于,政府找來進行合作的社會資本,其定位是“投資方”而不是“借款方”。

     

    也就是說,地方政府通過引入社會資本,在增加公共服務投入的同時,不能同步增加政府的債務。否則,就失去了PPP的意義。

     

    當然,PPP的意義遠不止與降低政府杠桿率,PPP不只是帶來了錢,一起來的還有相關的知識、經驗、管理等“附加值”。當然此前很多假PPP項目,仍然增加政府性債務就另當別論。

     

    下圖簡要示意了PPP的大致框架。

    PPP關鍵要求包括了:

     

    對政府方面——

     

    政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。

     

    每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

     

    政府對投資者或SPV按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

     

    對于社會資本方——

     

    按照財政部要求,不能是關系政府的融資平臺或是國有控股企業。

     

    投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。

     

    投資者或SPV可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

     

    綜上,PPP壓根就不是用來“借”錢花的,而是讓政府帶上小伙伴一起投資一起飛的意思。

     

    那可能有人要問,這乍一聽不錯啊,又能少借錢又能辦事,怎么感覺就火不起來,而且火起來的還盡是那些所謂“打著PPP旗號的變相融資”?這個我們在本章第三點“舍正求偏的動因探討”中會詳細說明。

     

    3.政府購買服務

     

    同理,政府購買服務也不是什么借錢的途徑。其實就是政府先走預算,然后掏錢買服務。

     

    從《政府購買服務管理辦法(暫行)》中可以知道,政府購買服務,即通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分服務事項,按一定方式程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據合同約定向其支付費用。

     

    那怎樣才叫“政府購買服務”?來看看《采購法》

     

    本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。......

     

    本法所稱采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。

     

    本法所稱貨物,是指各種形態和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產品等。

    本法所稱工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。

     

    本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

    這里的核心是“服務”,即必須是一種真正的服務。按照上述法規定義,能算得上是貨物或者是工程的,都不能和“服務”混為一談。

    關鍵要求有:

     

    1.先有預算、后購買服務

     

    國發〔2014〕45號規定,政府購買服務所需資金列入財政預算,從部門預算經費或者經批準的專項資金等既有預算中統籌安排。

     

    年度預算未安排資金的不得實施政府購買服務。

     

    2.與中期財政規劃相銜接

     

    涉及的財政支出須在中期財政規劃中安排。

     

    因中期財政規劃按三年滾動方式編制,故服務期限應在三年以內。

     

    那這個依然看上去很正常的一種模式,為何又被87號文推上風口浪尖?這個一會和PPP一起講。

     

    先來看看,現在已經有哪些變相舉債的旁門左道被封殺;或者說,接下來要看的就是,過去為了借錢,有多少“創新”模式或者途徑被發明或發現——

     

    二、明令封堵的變相舉債偏門

     

    這里所列舉的“明令封堵”的偏門,不是筆者信手歸結,而是一條一條,從財政部等部委頒發的文件原文中摘錄下來的。而這些禁令,讀來也是頗為讓人感慨:范圍越來越廣,內容越來越詳細,表述也越來越具體。

     

    可以明顯感受到,地方的小動作不斷考驗著監管方的能力,而監管方雖然總是被動接招,但也是亦步亦趨、見招拆招。

     

    待時機成熟,最終,制度還是逐漸將違規路徑一條條封堵。

     

    1.通過企事業單位等

     

    2.通過融資平臺

     

    3.通過金融機構進行融資

     

    4.土地融資

     

    5.假借PPP名義融資

     

    6.政府出資基金

     

    7.以政府購買服務名義

     

    8.其他

     

    地方政府及其所屬部門不得以政府債務對應的資產重復融資。

     

    三、舍正求偏的動因探討

     

    說了那么多,還有一個最重要的問題沒有解開,即:

     

    為何那么部分地方政府要錢辦事,放著康莊大道不走,就是要走小路、走偏門?

     

    筆者這里也總結了一些個人看法,也歡迎大家留言說說自己的所見所聞。對于部分地方政府為什么要“假借”政府購買“服務”和“PPP”來融資,可能會有這些因素的作用:

     

    1、正道的弊端

     

    1)PPP

     

    地方政府在分稅制改革后,確實財權事權不匹配導致財政能力不足。事多錢少怎么辦?最早是融資平臺

     

    融資平臺被禁后,中央大力推廣PPP,但是一直推而不廣......其原因是多方面的:

    首先是流程復雜。

     

    根據財政部2014年113號文《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》,PPP項目操作流程包含識別、準備、采購、執行、移交五大階段,19個步驟。

     

     

    任何一個階段出現問題都可能導致項目失敗,而早期的物有所值評價、財政承受能力論證以及公開招標,都是對地方政府行為構成比較強的約束。

     

    其次,正因為前期工作復雜,PPP項目僅僅是落地周期就很長。

     

    財政部第一批示范項目平均落地周期約15個月,雖然第三批項目落地周期已明顯加快,但也需要11個月左右。

     

    同時,社會資本缺乏動力。

     

    一方面,PPP因其公益屬性,而多為微利項目,收益率一般為6%-8%,對社會資本吸引力不足。

     

    另一方面,監管政策的九龍治水、融資和退出渠道的艱難曲折,與潛在的地方政府信用風險,使得不少社會資本望而卻步。

     

    另外,PPP可以做的量不夠。

     

    2015年的財金21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和57號文《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》均強調:

     

    每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

     

    據財政部,2016年地方一般公共預算支出16.04萬億,而2016年全年的基礎設施建設投資達15.2萬億元。

     

    因為有了10%的支出限制,地方政府2016年僅有1.6萬億元可用于PPP的政府付費,以目前的雙方參與平均比例來看,缺口依然可觀。

     

     

     

    2)政府購買工程

     

    可以看到,87號文主要禁止的,就是將各種政府購買工程設法打包成為“政府購買服務”。但問題是,為何部分地方政府會選擇不直接采用“政府購買工程”來做工程項目?

     

    部分原因恐怕是因為《中華人民共和國招標投標法》規定了,全部或部分使用國有資金的建設工程,必須進行招標(除特殊情況外均應公開招標),而無法采用“單一來源采購”方式來確定項目承接主體。

     

    而這種公開招標,對地方政府約束較大。這個約束體現在:

     

    投標流程長。整個招標流程至少需要一個月(僅僅是法定時間)。

     

    信披更嚴格。需在指定媒體發布公告,列明招標項目的內容、規模、資金來源,并公示中標結果。使地方政府與平臺的違規合作行為難以操作。

     

    2、偏門的優勢

     

    而將工程包裝為“服務”,則可以使用單一來源采購的方式購買,不僅流程短,通常只需經過所謂專家論證、相關部門審批并公示一周后即可實施采購,競爭性弱,透明度也低。

     

    下圖來自中國政府采購網,是浙江省慶元縣政府采購單一來源流程圖,可以感和剛才的對比感受一下: 

     

    采用這樣的模式,就相當于可以繞開規定與融資平臺及其關聯方合作。加之各級財政部門擁有制定本級政府購買服務指導性目錄的權限,政府購買服務就更受歡迎了。

    你懂的。

     

    地方政府這條“偏門”一走通,實質上就能是增加政府隱性債務。目前大致可歸納為兩種形式:

     

    一是無預算,以虛假政府購買服務協議,向融資平臺購買服務,該平臺再以協議中對政府的應收賬款向金融機構融資;

     

    二是一次性做完工程,但納入預算的只是當年實際購買的范圍,從而變相融資(類似分期付款)。

     

    第二部分 亟待明確的事項

     

    一、政策爭議

     

    1、87號文“負面清單”爭議

     

    早在87號文現身前,現有法規體系中已規定了只有納入指導性目錄的事項方可實施購買服務。

     

    《政府購買服務管理辦法(暫行)》第十五條規定“納入指導性目錄的服務事項,應當實施購買服務!钡谑龡l規定:“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄,確定政府購買服務的種類、性質和內容。......”

     

    所以實踐中,正如上一章所言,有的地方政府有意擴大政府購買服務的范圍,把采購工程包裝成采購服務,把原來的BT模式、基建等等,都做成政府購買服務,......

    這一系列做法,其實都只是地方政府擦線運作,變相舉債而已。

     

    為了劃清界限,87號文通過“黑名單”嚴格限定了“政府購買服務”的項目范圍,將“工程設施建設”等七大類內容排除在外。

     

    同時明確,凡未列入政府購買服務指導性目錄又確需購買服務的,需報財政部門審核并調整實施。

     

    事實上,87號文禁止的,是對應的特定類型的項目:如農填水利,針對的是其“建設工程”,而并不涉及諸如“水利公共服務”等真服務項目。

     

    搞清楚了87號文針對的是工程而不是服務,其實就已經澄清了市面上流傳的部分疑問(因為誤讀文件引起的)。

     

    不過,87號文確實并非對所有工程建設一網打盡,還是開了個“白名單”,對國家明確支持兩個領域開了口子。

     

    87號文第三條指出:

     

    黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行。

     

    也即,棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的工程建設,不受87號文的約束。但除去這些,現存政策間依然存在爭議。

     

    2.現有文件的理解

     

    在財預87號文下發前,對于政府購買服務,文件中多是按照正面清單方式進行管理的。下圖為部分舉例:

     

     

     

    因為上述大部分是概括性表述居多。從比較嚴謹的角度出發,類似2015國辦發75號文《關于推進海綿城市建設的指導意見》

     

    區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性,建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制,采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式,鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。

     

    的這種表述,從較為保守的角度來看,就不能籠統理解為:“政府購買服務形式就一定可以做海綿城市的建設”。畢竟,規定里真沒那么寫。

     

    其實筆者個人建議,將這句理解為“如涉及海綿城市運營,鼓勵通過政府購買服務的形式來做”,可能在當下的大環境下會更為適合。

     

    也即:如果一種模式,之前既沒有文件明確說一定可以使用政府購買服務,又落在了87號文的“負面清單”中,那么就可以認為:這種模式目前不能做政府購買服務。

     

    3.農村公路建設

     

    這樣以來,剩下的矛盾點,就出在“農村公路建設”項目上:財建和國發文件說可以做,現在卻被87號文懟了。

     

    財建34號文認為,“農村公路建設與養護”也屬于公路服務事項;

     

    國辦發17號文則支持通過政府購買服務等方式,搞農村公路建養一體化;

     

    財預87號文說,公路建設,建設服務打包,統統都不許動.......

     

    究竟是按照財建34號文,將農村公路建設認定為是屬于“服務事項”,可以做政府購買服務呢;還是依照最新的87號文,認為無論是農村公路建設,亦或農村公路建設養護打包的一體化項目,統統不許做?

     

    可能還有待進一步明確。

     

    二、存量項目處理方式

     

    1.未見新老劃段安排

     

    87號文下發后,恐怕最尷尬的就是存量項目了。

     

    根據87號文,各省級財政部門要會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。

     

    這意味著:

     

    各地對于涉及政府購買服務的項目,應逐一排查,凡是違規的均應當整改到位,并無所謂的新老劃段安排。

     

    此外對于部分已經部分放款的存量項目,87號文后未完工,還能否繼續根據協議完成放款,確保存量項目完工?這仍然是極具爭議性的話題。

     

    根據以往經驗,監管新政策出臺時都會照應到存量項目,防止出現急剎車,導致各種半拉子工程。

     

    43號文出臺之后,其實后來國辦發[2015]40號文《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》也有類似安排:

     

    重點任務(三)支持在建項目的存量融資需求。......確保在建項目有序推進。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款,尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款,銀行業金融機構繼續按照合同約定發放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對于在2014年12月31日前已簽訂合同,且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息,銀行業金融機構可與地方政府、融資平臺公司協商,在后續借款與前期借款合同約定的責任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵質押品。

     

    但此次的87號文,情況和43號文又有差異。

     

    最核心的不同點在于:87號文并不屬于真正意義上全新規則,只是將此前規則再次強化,增加負面清單,再度強調中期預算期限以及先有預算再有合同的原則。

    從目前的執行情況來看,銀行業金融機構恐怕不再能夠按照以前的經驗辦事了:按部分地方銀監局的口徑,即便是存量項目,其后續資金的投放也應當是禁止的。

     

    2.實際項目受影響程度難測

     

    筆者認為,財政部文件對存量項目的影響,從近期政府執行和中央表態來看,如今對于違規現象的處罰力度,可能也是今非昔比。

     

    對于地方政府:

     

    從財政部已經公示的幾個違規舉債案例中可以了解到,其直接負責人受到黨內嚴重警告、黨內警告、開除公職、行政撤職、行政降級等處分,而相關負責人也有受到開除黨籍、黨內警告、行政警告、行政記過等處分。

    再加上2017年金融工作會議中點名地方政府債務問題,并要求“嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任”。都說到這個份上了,整改勢在必行。

     

    對于金融機構:

     

    關于銀監會監管風暴中對于地方政府融資的要求,本公眾號此前已有干貨文介紹過,本文不再贅述。

     

    是的,機構個人雙罰。所以眼下對于銀行等金融機構而言,也是不得不調整存量業務:包括及時取消財政承諾或政府回購、要求將購買服務中不符87號文的工程建設類項目,改為采購工程或政府直投,等等。

     

    問題在于,在87號文出臺之前,部分政府購買服務項目已完成審查——如規劃部的項目規劃批復,國土部用地審查批復,環保部審查批復等——地方政府和社會資本的購買服務協議已簽署,銀行已授信,甚至有的已按照進度撥付銀行資金......

    87號文的出現,導致部分存量項目產生部門法規與現有契約的沖突。而部分項目規模較大,期限長,利益關系敏感。若真要進行整改,涉及的法律等風險亦不容忽視。

     

    第三部分 政府融資常見問題討論

     

    Q1:PPP和政府購買服務的主要區別是?

     

    A:不談細節,二者主要有3方面不同:

     

    1.適用范圍。

     

    政府購買服務強調“服務”。其適用領域包括基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等五大類工作,都須是服務性事項。

     

    而且一般不包括工程,特別是大額工程,因為政府的工程采購有另外的規定。

     

    PPP適用領域包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域。

     

    PPP不僅可以包括運營服務,也包括工程的設計、融資、建設等。

     

    2.投資風險分擔。

     

    PPP一般要求政府和社會資本按一定原則共擔某些風險,或者政府要獨自承擔某些風險。

     

    而規范政府購買服務不涉及投資回報機制問題,按照合同約定根據服務績效支付相應的費用,錢貨兩清,政府不承擔社會資本的投資風險。

     

    3.財政預算安排。

     

    政府購買服務是先有預算,再進行采購。盡管也要與地方的經濟社會發展水平相適應,但對其購買量無具體約定。

     

    PPP預算管理更嚴格,先論證再預算。且有支出約束:每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超10%。

     

    當然了,這個僅僅是占“一般公共預算支出”,別的不限。

     

    根據財政部剛發的財金函〔2017〕85號 《對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》解釋:

     

    “并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目!

     

     

    同時在實施程序上,PPP相對復雜(需同級政府批復),而政府購買服務相對簡單(由行業主管部門提出,同級財政同意即可)。

     

    此外,政府購買服務的合同執行期相對較短,一般為3年;而PPP則可能長達10到30年。

     

    Q2:為什么政府購買服務不增加政府債務?

     

    A:這里首先要搞清政府債務的概念。

     

    所謂政府債務,是政府基于信用舉債,在法律關系上借貸關系或者擔保關系。

     

    政府購買服務本質是筆交易:項目承接方提供服務,政府則有支付款項的義務,且筆支出應當事先納入政府預算。因此,政府購買服務對應的是一筆納入預算內的支出。

    雖說從法律上講,政府發債(或擔保)產生的債務,和政府購買合同項下的支付,都屬于“債”。

     

    但通常意義上說的政府債務,指的是前一種情況,并不包括納入預算的支出。

     

    原則上,政府購買服務,地方政府是要先納入中長期預算管理(先要錢),然后再去買(服務)。

     

    但是現實中很多違法違規的行為,是因為沒有錢(不先納入預算),用假協議融資去買,或者工程一次性弄完,分期付款,變相進行融資。


    Q3:今后“人大常委預算草案”模式可行嗎?

     

    A:筆者認為不行。

     

    這種模式的出現,其實是因為長期存在一個現實情況:

     

    中期財政規劃期限一般為3年,但有些實施政府購買服務的項目期限長于3年;或雖期限未超,但在當年的地方人大會議期間未及時將該項目納入預算。這將導致這些支出脫離了預算管理。

     

    當前,部分地方人大通過決議批準的購買服務協議長達10年以上,遠超一屆人大任期,這種安排顯然也違背基本制度約束。

     

    針對這種情況,實踐中一般的處理方式是:在采購預算完成后,提交人大常委會進行初審,然后在年底按照實際財政支出在人大決議上落實。

     

    然而,87號文規定“年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務”,要堅持先有預算、后購買服務,不得把政府購買服務,作為增加預算單位財政支出的依據。

    顯然,通過“預算草案”這種“先上車、再買票”的模式,筆者認為不再可行。

     

    Q4:棚改和易地扶貧可以做政府購買服務嗎?

     

    A:目前,棚改和易地扶貧搬遷項目,是明確有空間的,但仍然要按照相關規定執行。

     

    就拿棚改來說吧。這棚改不受87號文制約,可不代表沒有約束。

     

    國發(2015)37號《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》明確規定:

     

    政府購買棚改服務的范圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。

     

    所以,那些政策文件中明確屬于“棚改服務”的棚改征地拆遷服務、安置住房籌集

    、公益性基礎設施建設等才可以做政府購買服務。所以,可別把所有涉及的配套建設都兜進去了。 

     

    Q5:土儲“征拆”能做政府購買服務么?

     

    A:《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277號)規定:

     

    土地儲備,是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標,依法取得土地,進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

     

    也就是說,土地儲備至少包含三方面的內涵,一是取得土地,二是前期開發,三是儲存和供地。

     

    所謂取得土地,是指通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地。所謂前期開發是指與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。

     

    德恒律師事務所合伙人黃華珍律師認為,可見,87號文并未直接將涉及“拆遷安置補償”的“取得土地”行為列入負面清單。

     

    然而,值得關注的是:征拆中的“拆除”工作是否屬于87號文禁止的“工程”?87號文規定“不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目”。

     

    對此存在二種理解,一是“拆除”是必須在新建、改建、擴建過程中的,而非單純的裝修、拆除、修繕,因此拆遷非87號文所禁止。二是所有的裝修、拆除、修繕工程均屬于87號文的負面清單。

     

    黃華珍律師認為第二種理解更為可取,原因在于《政府采購法》規定“本法所稱工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”,“拆除”本身也屬于工程。

     

    因此,根據87號文有關不得將工程與服務打包購買的規定,應將“征拆”中涉及工程的“拆除”工作從政府購買服務標的中剝離。

     

    Q6:土地拆遷安置補償能做政府購買服務嗎?

     

    A:根據財綜[2016]4號文,儲備土地的前期開發,僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。

    “土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務”作為一種服務,還是可以做的。

     

    Q7:不在87號文負面清單的就能做政府購買服務?

     

    A:不是。當然沒那么簡單。

     

    這里的負面清單,可以理解為僅僅是對此前正面清單的補充增強版。

     

    之前《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)中的要求,仍須被滿足。

     

    即:須是公共服務,不屬于工程或者貨物;而且根據87號文還要滿足采購服務期限在中期預算規劃之內,不能超過三年;程序上先有預算后采購服務。

     

    Q8:可做政府付費PPP的未必能做政府購買服務?

     

    答:是的。

     

    官方的說法是,PPP有占一般公共預算支出比例應當不超10%的約束,而且,PPP社會力量參與度高,能促進政府轉型,提高公共服務效率。

    所以現在做不了政府購買服務的,向政府付費PPP轉型,可能是其中的一個可行方案。

     

    Q9:關于水利建設,87號文是否與已有文件矛盾?

     

    A.不矛盾。

     

    我們先來看下水利部2014年1月《水利部關于深化水利改革的指導意見》的相關規定:

     

    對適合市場、社會組織承擔的水利公共服務,要引入競爭機制,通過合同、委托等方式交給市場和社會組織承擔。逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買,推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化。

    水利部上述規定,其實是針對工程建設管理,而不是水利工程建設本身。

     

    雖然兩者在字面上相似,但是落腳點完全不同:一個是管理服務,一個是工程建設,是有本質區別的。

     

    所以水利部的文件和87號文并不矛盾。

     

    水利工程建設管理是可以實施政府采購,但是工程建設就不行。

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